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关于开展企业环境信用评价体系审计的几点思考

  企业环境信用评价体系建设是政府、公众、企业共同参与的一种创新型管理模式,大数据、“互联网+”等信息技术的应用已逐渐成为推进环境治理体系和治理能力现代化建设的重要手段。企业环境信用评价审计工作的开展,有利于将政府监管和市场运行相结合,将机制创新和大数据技术相结合,促进整个生态环境、市场环境的转变,这为资源环境审计带来了全新的机遇与挑战。
一、实施企业环境信用评价体系的背景及意义
2013年,中国人民银行、环境保护部等部门联合发布了《企业环境信用评价办法(试行)》并公布了《企业环境信用评价指标及评分方法》,对污染防治、生态保护、环境管理、社会监督四个方面共21项指标分别赋予权重,并提出参考分档分值,据此将企业分为环保诚信企业、环保良好企业,环保警示企业,环保不良企业四个等级,依次以绿牌、蓝牌、黄牌、红牌表示。2014年,国务院发布《社会信用体系建设规划纲要(2014年-2020年)》要求建立企业环境行为信用评价制度,进一步强化了企业环保信用评价工作在社会信用体系建设中的重要地位。2015年修订后的《环境保护法》规定环保部门“应当将企业事业单位和其他生产经营者的环境违法信息记入社会诚信档案,及时向社会公布违法者名单”,为企业环保信用评价工作提供了基本法制保障。同年环境保护部和国家发改委发布《关于加强企业环境信用体系建设的指导意见》,对企业环保信用评价制度提出了更为具体的指导规范。
党的十九大提出,要加快建立绿色生产和消费的政策导向。企业环境信用评价体系的建设不但是中央生态文明制度体系建设中的重要环节,也是提高企业的社会责任意识和环境自律意识的重要手段,企业环境信用评价体系的建设进一步促使企业从忽视污染、消极应付向重视环保、主动治理转型,同时还有利于社会监督体制机制的完善,督促企业加强对环境的管理。
截至2018年,已有14个省份相继出台了失信行为联合惩戒办法。近年来,无论是国家重大政策措施落实情况跟踪审计,还是领导干部自然资源资产离任审计,都将企业环境信用评价体系建设和实施过程中的政策执行、体系建设情况作为一项重点内容。因此梳理分析企业环境信用评价审计的目标、思路和内容重点,加强企业环境信用评价审计工作,既有利于对审计事项进行全面的总结和探讨,也对指导审计工作实践具有重要意义。
二、企业环境信用评价体系审计的重点
党的十九大报告指出,要提高污染排放标准,强化污染者责任,健全环保信用评价,信息强制性披露,严惩重罚制度。习近平总书记强调,要拓展审计监督广度和深度,消除监督盲区,促进经济高质量发展,促进全面深化改革。开展企业环境信用评价体系审计,应当重点关注体系建设、政策执行、结果应用等方面存在的问题。
(一)关注企业环境信用评价体系建设情况。
2014年11月,国务院办公厅印发《关于加强环境监管执法的通知》,要求建立环境信用评价制度,将环境违法企业列入“黑名单”并向社会公开,将其环境违法行为纳入社会信用体系。《水污染防治行动计划》要求各省(自治区)于2017年底前分级建立企业环境信用评价体系。
因此审计的重点主要是关注企业环境信用评价体系的搭建工作是否完成,企业环境信用评价工作是否已经开始。审计中应注意关注被审计地区企业环境信用评价体系建设工作的进展情况,了解企业环境信用系统搭建工作是否完成、污染排放企业是否实现全覆盖录入、评价体系及应用是否完整来发现。如果存在进展缓慢的情况,应当再考虑是否因进展缓慢而产生的一系列后果,是否存在因失信联合惩戒机制尚未建立,导致个别失信企业多次违规享受优惠政策。如审计抽查的某省环保部门仅购买了企业环境信用评价软件和计算机等设备,未编制企业环境信用评价工作方案,也未对国家重点监控企业进行环境信用评价,造成某企业在2011年5月至2018年6月因违法排放有毒废水、废气超标、逾期拒不缴纳排污费等问题,被环保部门处罚11次,仍多次享受税收返还、融资支持等优惠政策。
(二)关注企业环境信用评价体系建设的完整性。
企业环境信用评价体系的建设涉及财政、环保等多个有关主管部门,审计中在关注信用评价体系建设是否将各部门纳入系统,实现数据共享的基础上,还应关注在政策制定过程中是否考虑了相关规定的衔接及联合执法的相关依据。如由于环保部门主要关注企业的环境违法情况,而财政部门按照项目进度或完成情况对企业进行资金拨付,或环保部门因企业环境违法信息已对外公开而减弱了对企业报税等环节进行监管的力度;税务部门依据纳税人自行申报情况即进行免税,未实现前置性审查,部门之间信息共享机制不完善,导致各部门之间存在监管盲区,大量企业隐瞒事实违规享受各项优惠政策。如某省某公司2016年因违反大气污染防治管理制度被罚款10万元,但2017年、2018年该公司仍获得专项资金补助200余万元,被退还增值税税额8000余万元。
(三)关注企业环境信用评价体系是否有效实施。
李克强总理在《2018年政府工作报告》明确提出要“推进‘双随机、一公开’跨部门联合监管,推行信用监管和“互联网+监管”改革,优化环保、消防、税务、市场监管等执法方式,对违法者依法严惩、对守法者无事不扰。完善失信联合惩戒机制,促进各类市场主体守法诚信经营。”在审查企业环境信用评价体系建立情况、体系建设完整性、政策衔接性的基础上还应重点关注环境信用评价是否有效实施,绩效评价标准是否符合当地实际。从公开发布的环境信用评价内容入手,调查了解信用评价标准是否存在缺项漏项,从发布频次调查了解是否存在延迟发布或零发布情况,从国家重点监控企业、当地高污染、高耗能企业获得各项优惠政策情况入手,了解是否存在环境信用评价流于形式。
三、实施企业环境信用评价体系审计的对策
企业环境信用评价体系的建设是将生态环境大数据与企业跨部门跨领域的信用数据相结合,利用大数据、互联网+分析技术实现企业环境信用动态监管的同时为环境管理者提供决策依据。为此,审计应当从大数据分析入手,结合政策制度的落实,关注企业环境信用评价体系建设及实施效果。
(一)以信用评价政策为核心,着力提升审计能力。
习近平总书记在中央审计委员会第一次会议上要求审计机关要加强自身建设,以审计精神立身,以创新规范立业,以自身建设立信。企业环境信用评价体系建设具有政策集成力度强、涉及部门领域广、分析评价方式多元的特点。审计中不仅要将环境指标和财政、工商等相关政策结合,还需要大量利用SQL语句等数据分析手段进行关联查询。这就要求审计人员不仅要有环保领域相关的专业知识,还需要具备一定政治敏感度、政策理论水平和宏观经济知识,更要学习和了解国家的整体改革思路以及各单项改革措施,同时还需要掌握基本的数据查询方法。因此在审计的实践过程中,要有针对性地开展学习、研究和培训,重点学习《社会信用体系建设规划纲要(2014年-2020年)》《环境保护法》《关于加强企业环境信用体系建设的指导意见》等文件要求,从而帮助审计人员更好地掌握政策走向、顶层设计以及具体的政策措施,提升审计队伍的整体素质和数据分析水平。
(二)以信用评价体系建设为基础,深入了解情况。
企业环境信用评价体系不仅涉及环保、发展改革、税务、国有资产监督管理、商务、人民银行等主管部门,还涉及银行、证券、保险等金融机构,同时还涉及监察机关及有关工会组织及行业协会,这就意味着企业环境信用评价体系建设需要由多部门共同参与实施,织就一张环境保护网,从而形成监管合力,因此只有在体制上打破部门分割,才能有效保障信用评价工作推进的整体化。审计人员可以结合实际情况,加强与各主管部门沟通协调,调查了解被审计地区是否将有关部门未纳入信用评价系统,是否存在信用评价指标缺项漏项,并分别从财政部门取得财政补贴、补助资金拨付情况汇总表、从税务部门取得税收优惠汇总表、从环保部门取得处理处罚台账等与信用评价工作相关的系统数据,重点关注是否存在因地方环保和财政、税收等部门之间未建立有效的联合惩戒约束制度,导致大量环境违法企业仍获得各类环保专项补助资金、税收优惠政策的问题。
(三)以数据分析为切入口,重点关注实施效果。
“互联网+”和《生态环境大数据建设总体方案》给企业环境信用评价提供了一个全面分析的基础。环境在线监测系统是一个具有在线自动环境监测与环境预警功能的综合性信息平台,已广泛地应用于空气质量监测、水质监测等环境监测各方面,该系统对企业存在的污染物的长期超标排放、工业废水废气的偷排、漏排,私设暗管排污、人为故意逃避自动监控设备监管等较为严重的违法违规行为能够进行有效监管。审计人员一方面可以将在线监测数据与企业环境信用评价中的大气及水污染达标排放、污染设施运行等指标进行关联分析,调查了解监测数据与企业环境信用评价结果是否一致;另一方面可以将在线监测数据与政府采购、财政拨款等数据进行关联查询,从而调查了解严重污染环境企业是否仍违规享受优惠政策。